【轉資訊】歐盟通過2030年運輸用生質燃料不再使用棕櫚油

本評析就歐盟通過2030年於運輸上不再使用棕櫚油一案，以國際政經之視角，分析對我國運輸用生質燃料推動之影響分析。

歐盟和生質燃料相關新法預計今年(2019)起限用棕櫚油，2023年逐步淘汰，並通過2030年於運輸上不再使用棕櫚油。
法國政府在2019年1月通過法案，原進口至法國之棕櫚油再製為生質燃料，可享一般污染稅減免(General Tax on Polluting Activities, TGAP)，自2020年1月1日起，法國不再將棕櫚油列為生質燃料之免稅額優惠。
2019年2月，歐盟執委會通過逐步減少在生質燃料使用棕櫚油作原料，同意於2023年逐步淘汰，2030年後傳統運輸用生質燃料將全面不再使用棕櫚油作為原料。
2019年3月，歐盟公佈再生能源規範，棕櫚油不列為歐盟計算之生質燃料。
2019年3月，印尼海洋事務統籌部（Coordinating Ministry for Maritime Affairs）部長Luhut Pandjaitan於3月27日表示，若歐盟執意將棕櫚油排除在再生運輸燃料之外，印尼可能退出聯合國因應氣候變遷而訂定的巴黎協定。他指出如果美國和巴西都可以退出巴黎協定，印尼也會考慮，況且美國退出後，也沒有受到歐盟的制裁。
2019年4月，印尼總統佐科．維多多和馬來西亞總理馬哈蒂爾·穆罕默德於今年4月向歐盟遞交了一封聯名信，反對歐盟逐步停止使用棕櫚油作為可再生燃料計劃。
馬來西亞是世界第二大棕櫚油出口國，僅次於印度尼西亞(印尼)，法國限制棕櫚油之作法，將影響馬來西亞65萬名種植棕櫚樹農民和200萬依賴棕櫚油產業鏈之就業人口。故馬來西亞已考慮採取貿易報復行動，暫停歐洲聯盟與馬來西亞的自由貿易談判以及頒佈限制進口法國商品的規定。

背景分析

全球棕櫚油產量約80％來自印尼及馬來西亞，歐盟為兩國棕櫚油大客戶之一，歐盟不再將棕櫚油列為生質燃料之作法，已引發棕櫚油出口大國馬來西亞與印尼抗議，認為此作法為貿易歧視。
據統計資料顯示，印尼、馬來西亞棕櫚油(HS code稅號 15110)於2017年印尼出口貿易金額為46.98億美金、馬來西亞為80.74億美金，2018年金額為印尼35.76億美金、馬來西亞為78.21億美金。
其次，依海關統計資料顯示其棕櫚油出口目的地，歐盟占印尼棕櫚油出口總額18%，主要出口之歐盟國家占比分別為：西班牙5.3%、義大利3.9%與法國0.18%。馬來西亞方面，歐盟占其棕櫚油出口總額13%，其中主要出口的歐盟國家占比為：荷蘭4.0%、義大利2.7%、西班牙1.7%。

印尼農業部預估2019年棕櫚油產量將增加6%，由2018年4,057萬噸增加至4,287萬噸，由此而知印尼棕櫚油產量持續增加，未來歐盟若減少甚至停止進口棕櫚油對印尼貿易衝擊甚鉅。
歐盟認為棕櫚油造成「間接土地使用變更」(Indirect Land Use Change, ILUC)，係指為耕種生質燃料，而另闢森林與草原來種植糧食作物所產生的碳損失淨值。棕櫚油產業造成之影響可分為兩類，一為增加溫室氣體排放，一為雨林破壞。若生質作物的新耕地來自雨林，棕櫚油行業砍伐森林，將造成東南亞熱帶雨林被破壞，並增加溫室氣體排放。
能源作物造成之排擠效應，除了新闢農地造成大量碳排放活動，亦包括將林地替換為能源作物大幅降低了固碳作用、農地建置投入能源而造成溫室氣體釋放。然而，ILUC可能發生於國內與跨國性，因此，要準確計算ILUC以及相關之影響十分困難。需詳細追蹤國際農產交易與能源、糧食等需求關係。而雖現階段知道應考慮此一影響，但尚無足以服眾之計算準則。
以歐盟棕櫚油最終消費類型來看，至2017年約4百萬噸之棕櫚油作為生質柴油，占總體棕櫚油消費量一半以上，且使用比例持續增加，由數據顯示歐洲地區仍偏好以棕櫚油作為生質柴油。

影響分析

1.亞洲地區生質燃料目標與發展之影響

隨著歐盟改變運輸用生質燃料之規範，在馬來西亞與印尼之棕櫚油產量持續增加之情況下，兩國政府勢必需另覓市場以平衡其市場供需。首先，最直接之作法為兩國可能提升添加生質燃料比例的目標，以增加內需市場因應產品外銷需求下降。

案例：

▸印尼生質燃料添加比例於2015年訂定為20%，該政府於今年(2019)2月宣布預計於明年(2020)生質燃料添加比例將增加至25%。

▸馬來西亞也宣布將於2020年提升運輸車輛使用生質燃料比例提升至20%、工業部門使用生質燃料添加比例由7%提升至10%。

▸泰國政府將原訂生質柴油添加比例從7%提升至10%，未來將準備再提升至20%。

另一可能之因應作法造成之影響，隨著東協(ASEAN)合作日漸緊密，未來可能透過東協之貿易伙伴方式，增加棕櫚油銷至東南亞其他國家。
其配套作法可能係棕櫚油生產國（如馬來西亞與印尼）建議其他東南亞國家一併提升生質燃料添加目標，以利生產棕櫚油之國家增加外銷量，預期亞太地區生質燃料發展應持續增長。

2.亞洲地區生質燃料目標與發展之影響

亞太地區近期推動再生能源、生質燃料之意識崛起，推動運輸用生質燃料亦為大部份亞洲國家之發展重點。若短期內除了歐盟，有其他國家也提倡排除棕櫚油為生質燃料，亞太地區國家暫時應不會跟進。但長期若其他國家跟進歐盟作法，並且未來對亞洲國家施加壓力，則後續是否仍可堅守列為生質燃料則有待觀察。
預估2030年後，亞太地區之生質酒精供應將小於需求(APERC, 2016)，在歐盟國家將減少棕櫚油進口之需求後，亞洲棕櫚油供應可轉供亞洲市場。

3.貿易與市場面影響

就市場面而言，由於歐盟不再將棕櫚油列為生質燃料，將使市場上具替代性之其他生質燃料料源受惠，如大豆、西洋菜油等。歐盟國家在2020年後完全不使用棕櫚油做為生質燃料之料源，是否同馬來西亞與印尼所訴，此舉為貿易保護與歧視，歐盟重啟貿易保護主義。
從貿易保護之後續影響來看，歐盟此一作法若奏效，未來可能影響其他地區國家為推動自產農作物而跟進。舉例來說，假使美國未來為了保護境內生產之玉米、大豆出口銷售，可參考跟進歐盟作法，不認列棕櫚油為生質燃料，並透過貿易、政治上等手段對其他國家施加壓力，要求其他國家跟進排除棕櫚油為生質燃料。
以國際貿易爭端分析，印尼與歐盟因生質柴油課徵反傾銷稅一案訴訟多年，印尼針對歐盟對生質柴油課徵反傾銷稅向WTO申請仲裁，印尼於2018年1月已經贏得勝訴，WTO要求歐盟於2018年10月28日前，限期改善對印尼生質柴油課徵8.8%到23.3%的反傾銷稅。纏訟多年的爭議，於WTO宣判歐盟需限期改善日期(10月28日)不到二個月時間，歐盟則祭出棕櫚油非生質燃料之規範。由於兩件事前後短短相隔幾個月，且歐盟過去使用高進口關稅來保護農業以及生質作物，近期則改變作法為直接將生質燃料補貼給農民，取代提高進口關稅或進口限額。且隨著棕櫚油不再被歐盟認為生質燃料後，在歐盟仍大力推動生質燃料之情況下，境內生產西洋菜油、大豆油之業者將受惠，因此，歐盟此一作法難免引人諸多聯想與啟人疑竇。
就市場供需預測來看貿易保護，依歐盟生質柴油供需預測顯示，生質柴油將供過於求。全球生質柴油產量預期於2027年達393億公升，較2017年增加9%。歐盟仍為最大之生質柴油產地，其產量預期於2027年達129億公升。在需求面的部份，2027年歐盟預期其生質柴油需求量將降低至128億公升(OECD/FAO, 2018)。未來隨著電動車的生產成本下降，將逐漸取代汽柴油車，而生質燃料扮演之中介角色，待電動車普及，生質燃料角色逐漸淡去，柴油使用量減少，造成生質柴油需求量降低。因此，歐盟可能已預見境內生質柴油市場供過於求，故採取之貿易保護措施。

對我國啟示

  隨著歐盟國家將減少棕櫚油進口之情況，東南亞國家未來將需要尋求其他棕櫚油出口目的地，此一情勢下，若我國可釋出合作、開放進口等善意，不失為我國透過此舉，增加與東南亞國家對外貿易合作機會。
  由於我國現在暫停推動強制添加生質燃料於國內汽、柴油之政策，但隨生質燃料區域市場情勢變化，未來若亞洲棕櫚油生產國急欲尋找出口地，將可能受到其他亞洲國家之政經壓力，要求我國推動生質燃料目標，作為加入區域經貿協議或其他貿易談判上之交換條件。因此建議持續留意鄰近亞洲國家在生質燃料產業與市場變化。
  雖我國無棕櫚油產業，即便未來順應情勢，應他國要求而訂定強制添加生質燃料之目標或採用棕櫚油作為生質燃料，對我國原有產業不產生衝擊，但我國過去推動生質燃料之料源以廢食用油為主，就市場面而言，可掌握此一機會，藉此再次串連相關產業，帶動相關產業發展。
  為避免與既有政策相斥，以及本於有利我國增加國際政經合作機會，建議可提早規劃與評估未來重新推動政策目標之可行性，並就國際經貿合作與技術交流面布局，並儘可能協助促成產業與學研領域交流合作，以增加我國與此產業鏈結度。
  鑑於第一代生質燃料有間接造成雨林破壞、與民爭糧、環境保育上等之經濟與人道上爭議，建議我國除規劃設定量化目標外，提早布局生質燃料技術開發，包括第二代、第三代生質能源技術。此一規劃可順應國際情勢，亦可藉此機會與東南亞國家增加技術面交流與合作之機會。

資料來源：

[連結1] APEC Energy Demand and Supply Outlook 6 Edition, 2016. APERC.

[連結2] EU set to tighten rules on palm oil for biofuels, Climate Home News, 2019/02/14

[連結3] EU to phase out palm oil from transport fuel by 2030, Reuters, 2018/06/14

[連結4] European Union — Anti-Dumping Measures on Biodiesel from Indonesia, WTO

[連結5] Govt to double palm oil content for transport biodiesel to 20%, FMT Reporters, 2019/02/12

[連結6] Malaysia, Indonesia Head to Brussels to Object to Biofuel Curbs, Bloomberg, 2019/04/06

[連結7] Malaysia's Merchandise External Trade Statistics Database. 2019. Metsonline.Stats.Gov.My.

[連結8] " Ministry of Trade Republic of Indonesia "

[連結9] OECD/FAO (2018), OECD-FAO Agricultural Outlook 2018-2027, OECD Publishing, Paris/Food and Agriculture, Organization of the United Nations, Rome.

[連結10] Palm oil no longer considered ‘biofuel’ in France, EURACTIV, 2019/01/18

[連結11] RED HERRING: CAN THE REVISED EU RENEWABLE ENERGY DIRECTIVE SAVE THE WORLD’S FORESTS?, Environment Justice Foundation, 2019/03/21